Госдума попытается представить регионы

Поделиться

В период, когда печатался этот номер, стали известны результаты праймериз «Единой России», которые впервые проводились по открытому принципу — на них мог заявиться любой лидер, претендующий на место как в партийной системе, так и в законодательной власти. По сути, была смоделирована ситуация внутрипартийного конфликта между сложившейся бюрократической элитой, имеющей места в партии и региональных правительствах, и новым амбициозным поколением, у которого есть своя более сильная повестка и, как следствие, поддержка тех или иных социальных групп. В этой ситуации будет показательной и явка — насколько получилось донести до населения идею борьбы за включение своего кандидата в избирательную кампанию? — и собственно итог противостояния — насколько получится у пребывающей в кризисе главной партии содержательно обновиться?

Важная составляющая этого обновления — появление региональной повестки, посредством которой ведётся борьба за конкретных избирателей. Мы попытались продиагностировать политическую систему на эффективность, причём на эффективность для регионов, отправляющих в Государственную думу своих представителей, и в результате — точно попали в её слабое место.

Как вообще оценивать депутатов

На самом деле идея оценивать эффективность действующих депутатов Госдумы далеко не самоочевидна. «В отличие от исполнительной власти, как плюсы, так и минусы работы парламента видны только через несколько лет, — говорит Николай Петропавловский, председатель комитета по вопросам местного самоуправления Законодательного собрания Краснодарского края. — Поэтому главный критерий эффективности — результат спустя какое-то время». «Всё зависит от того, кто оценивает эффективность работы депутата Госдумы: Москва, регион или сами избиратели, — говорит Сергей Смирнов, ростовский политтехнолог, гендиректор фонда “Прикладная политология”. — Активность и эффективность лоббирования региональных проектов в первую очередь важны для региональных властей. Для федерального центра важнее будет законотворческая деятельность депутатов, а для простых избирателей — доступность депутатов, эффективность работы их общественных приёмных, количество выполненных наказов. Хотя на самом деле важно всё».

У депутата Госдумы три роли. Во-первых, он федеральный законодатель — и это немалая ответственность. Часто, выступая в этом амплуа, депутат работает исключительно с федеральной повесткой, принадлежность к тому или иному региону не играет никакой роли, важнее — к какой партии принадлежит депутат. И, тем не менее, он — представитель на федеральном уровне элиты определённого региона с его проблемами и потребностями. Поэтому для исполнительной власти субъекта всегда будет важно подключение своего депутата федерального парламента к решению реальных проблем региона. И есть ещё местный уровень — поскольку депутат Госдумы является также представителем населения определённого округа, за голоса которого, по идее, и выдвигают.

«Для адекватной оценки эффективности работы необходимо прежде всего разделять одномандатников и списочников, — напоминает краснодарский политтехнолог Александр Топалов. — Это будет актуально уже в новом созыве. Одномандатники в своих программах и предвыборной активности ориентируются как раз на проблемы отдельных зон в своих регионах и обещают их решить. Соответственно и их ответственность перед избирателями округа и региона будет выше, чем у списочников, ориентирующихся на общепартийные задачи».

Но, вспоминая о том, что Госдума — высший орган законодательной власти, осуществляющий представительские функции, некоторые эксперты прямо говорят, что на предпоследнем этапе эволюции политической системы в России эти представительские функции парламентариев свелись к минимуму. Выборы по партийным спискам предполагали централизацию решений — состав списков определялся на уровне федерального партийного руководства и администрации президента. Это значит, что к новому политическому сезону политическая система подошла в достаточно плачевном состоянии.

«Эффективность депутатов Госдумы низкая: депутаты быстро утрачивают связь с регионом, — считает Александр Стризое, заведующий кафедрой социологии ВолГУ, член клуба экспертов Волгограда. — Проблема обеспечения такой связи является острой. Федеральное лобби региона представлено в основном связями губернатора и членов Совета Федерации. Другие силы, в том числе депутаты Госдумы, лоббистским потенциалом не отличаются».

Кто на Юге всех эффективнее

Цель рейтинга депутатов Госдумы от регионов юга России — показать степень активности и результативности работы каждого из делегатов в парламенте и в медиа, напомнить, с какими темами и образами связана их деятельность в течение последних пяти лет.

Результативность мы посчитали как процент от принимаемых законодательных инициатив, активность — как процент законопроектов депутата от общего числа законопроектов, выдвинутых Госдумой. Чтобы результативность не получилась многократно весомее активности, мы их несколько уравновесили, умножив процент активности на 10 — с этим можно спорить, но у нас получился вполне показательный индекс. Нас подмывало ввести и отдельный индекс медийной активности депутатов, но мы отказались от этого, решив, что активность отчасти показывает и публичную активность наших героев. При этом мы добавили краткий анализ публичного образа каждого из них.

Несколько примечательных выводов. Ростовская группа депутатов выглядит наиболее эффективной в ЮФО (см. таблицу 1) — причём за счёт результативности: восемь депутатов из 13 имеют результативность выше 35%, а у Владимира Плигина она и вовсе астрономическая — за 70% (см. таблицу 3). И хотя «справоросс» Михаил Емельянов — единственный, кто имеет даже более высокую активность, в результативности он отстаёт в несколько раз.

Если в Ростовской области четыре депутата за время работы Думы шестого созыва имели более сотни законодательных инициатив, то в Краснодарском крае такой депутат один — коммунист Сергей Обухов. Это притом, что кубанское представительство в парламенте заметно шире — 18 депутатов против 13. По эффективности, однако, край уступает не только Волгоградской и Ростовской областям, но и Калмыкии. При сильной исполнительной власти Кубань представлена сравнительно слабой законодательной. Семеро из депутатов в графе «Принятые законы» имеют цифры от нуля до четырёх — ни в одном другом регионе такая низкая активность не стала массовым явлением. И наоборот — очевидно, что в Волгоградской области команда законодателей, представляющих регион, сильна — с точки зрения и активности, которая часто, впрочем, бывает популистской, и без результата. Тем не менее, активность — часть необходимой политической работы.

Во всех регионах рекордсмены по количеству законодательных инициатив — из условной оппозиции. Номер один здесь — 563 законопроекта! — «справоросс» Олег Михеев, представляющий Волгоградскую область. Но из общего их числа превратились в законы лишь 3,3% инициатив. «Справедливая Россия» вообще на Юге — лидер по активности. А по результативности проигрывает не только партии власти, но и ЛДПР (см. таблицу 2). На последнем месте по эффективности в партийной четвёрке оказалась южная команда КПРФ, хотя нужно отдать должное: по активности, особенно чисто медийной, основанной на критике, коммунисты очень заметны — каждый регион имеет своих колоритных и узнаваемых представителей партии. Но в результаты — принятые законопроекты — их активность переплавляется реже всего.

Как оценивать «варягов» в депутатском корпусе

Вопрос о том, насколько регионам удалось использовать потенциал федеральных фигур, попавших в партийные списки, вызывает противоположные оценки. Дмитрий Абросимов, директор донского Центра региональных социально-экономических исследований (см. интервью на стр. 18), считает, что, конечно, о командной работе с правительством региона при нынешнем депутатском составе говорить не приходится. С этой точки зрения нынешние праймериз — возможность такую команду сформировать. Другие политологи рассказывают, что тот же Владимир Плигин, показывающий выдающиеся результаты как федеральный политик, лично подключался к решению целого ряда вопросов, связанных с Ростовской областью. Самые масштабные из них — защита проекта нового международного аэропорта, права принимать игры Чемпионата мира по футболу 2018 года. Говорят даже, что именно Плигин вовремя устроил встречу губернатора Василия Голубева и тренера «Ростова», которого после первых успехов в клубе стали активно переманивать обратно в Казань. С этой точки зрения введение одномандатных округов сможет что-то изменить во взаимоотношениях областной власти и «областных» депутатов Госдумы и даже ослабит лоббистский потенциал.

«В прошлых созывах у Ростовской области были очень сильные лоббистские ресурсы. В первую очередь за счёт двух федеральных “тяжеловесов” — Владимира Плигина и Евгения Москвичёва, избиравшихся по нашему региональному партсписку “Единой России”, — говорит Сергей Смирнов. — Плюс к этому сильным и эффективным лоббистом оставалась Ольга Борзова, которая два срока подряд возглавляла комитет по здравоохранению. Определёнными лоббистскими ресурсами также обладали два ростовских депутата-оппозиционера — Николай Коломейцев и Михаил Емельянов, в первую очередь за счёт многолетнего опыта работы в Госдуме и занимаемых ими постов заместителей руководителей соответствующих фракций. К сожалению, в будущей Думе среди депутатов от Ростовской области не будет ни Плигина, ни Москвичёва, ни Борзовой, а Виктор Дерябкин в одиночку при всем желании их заменить не сможет».

Впрочем, нужно отметить, что в Госдуму сегодня уже редко идут с целью лоббизма, для которого порой значительно больше возможностей открывается на уровне региональных законодательных собраний. Новый типаж этого политического сезона — люди, терпеливо делающие политическую карьеру, проходящие через все ступени от самой «земли» — уровня городских дум, региональных отделений ОНФ, бизнес-объединений. Такие лидеры, исходящие из предметной политической работы, сегодня порой выглядят значительно предпочтительнее старинных представителей нынешней партийной номенклатуры.

Как смешанная система повлияет на связь с реальностью

«Логика эволюции политической системы в России реализуется по федеральному сценарию уже много лет, — говорит Николай Петропавловский. — Думается, эта логика уже себя исчерпала. И сегодняшний её этап — инерционная стагнация, близкая к кризису. С практически исчерпанной повесткой дня. Видимо, именно поэтому “Единая Россия” пошла на внешне невыгодный для неё сценарий публичных праймериз за несколько месяцев до выборов. И пока это единственная попытка со стороны всех парламентских партий изменить логику эволюции политической системы». По словам г-на Петропавловского, введение смешанной избирательной системы позволяет говорить о возвращении представительской функции. Но его коллеги считают, что это возвращение пока формально.

«До сих пор очень редки случаи, когда у депутата есть понятная программа, а региональной повестки я пока не вижу вовсе, — рассуждает Сергей Смирнов. — Хотя в программе депутата, по большому счёту, необходимы ответы на три вопроса. Первый — какие законопроекты я буду инициировать и поддерживать. Второй — как я буду защищать интересы своей области. Третий — что я буду делать в своём округе. Но пока кандидаты в одномандатные округа — это те же партийцы, которые не приучены действовать самостоятельно».

И действительно — у большинства участников праймериз в графе «Мои предложения» за 10 дней до праймериз не было предложений! Из первых сорока фамилий в списке кандидатов в кандидаты в Ростовской области хоть какие-то предложения есть у троих — Владимира Аверченко, Ирины Загоруйко и Алексея Кобилева. На страницах остальных в лучшем случае видеоролики с дебатов. Заглянем из любопытства в программы.

Владимир Аверченко, депутат Госдумы третьего и четвёртого созывов, опытный боец, который идёт в кандидаты по Белокалитвинскому округу, в программе формулирует большие федеральные темы, наработанные за время политической деятельности — надо заниматься промышленной политикой, проводить модернизацию в ЖКХ, готовить кадры для экономики и т. д. Программа предельно рамочная, специфических проблем региона и округа в ней не замечено.

Ирина Загоруйко, член регионального штаба ОНФ, заместитель гендиректора ОАО «Ростовский порт», посвящает свою программу решению главного вопроса: «Как сделать так, чтобы наша молодёжь не уезжала из территорий?» Предложения — программы поддержки начинающих предпринимателей, развитие региональной сети обучения и консультирования, создание новых схем сотрудничества вузов с предприятиями, активизация молодёжной политики. В этой программе федеральная повестка вытекает из региональной.

Алексей Кобилев, профессор, вице-президент ТПП по Ростовской области — его скромная программа на двух страницах охватывает практически все сферы социально-экономической жизни страны. Единожды упоминается и регион — кандидат хотел бы подключать его к федеральным целевым и отраслевым программам.

Перед нами, по сути, три типовых примера: Аверченко живёт в мире большой политики, Загоруйко сконцентрировалась на региональной теме, имеющей федеральный потенциал, Кобилев выдал владение теоретически существующей повесткой. Это разнообразие нам приходится сегодня называть некоторым шагом вперёд.

В подготовке к праймериз акцент, похоже, был сделан на живых встречах, объём которых резко возрос в последнюю неделю перед выборами. Например, в Краснодарском крае на 17–20 мая только партией было анонсировано 10 встреч с участием примерно двух десятков кандидатов в кандидаты. А мероприятия в разных регионах проводили также ОНФ, ОПОРА и другие организации. Кубань, однако, — самый активный регион.

Александр Топалов отмечает выработку региональной повестки внутри отдельных партий. «Праймериз позволили выкристаллизовать наиболее острые проблемы региона и включить их в предвыборные программы большинства из нынешних кандидатов, — говорит эксперт. — Скорее всего, после окончания праймериз именно у “Единой России” в регионе получится сформулировать самую понятную электорату программу, напрямую связанную с Кубанью. Предвыборная активность КПРФ делится на два блока — общепартийный и повестку, которую транслирует депутат Обухов. Повестка Обухова связана исключительно с предвыборными задачами и сконцентрирована на критике мэра Краснодара. Общая повестка остальных представителей КПРФ в регионе может быть охарактеризована как традиционная для коммунистов. ЛДПР находится в стадии выработки риторической опоры для своих кандидатов, а вот активность “Справедливой России” в крае стремится к нулю».

Очевидно то, что и региональная политическая повестка, и каналы её донесения пока находятся на начальном этапе формирования.

Как эволюционирует политическая система

Но, отмечает Сергей Смирнов, если вспомнить, какой была система выборов в 1993 году, то её иначе как беспределом не назовёшь. Все девяностые годы выборы были в руках чёрных политтехнологов. Одной из типовых технологий того времени считалось умение снять с выборов всех сильных противников. Но с тех пор, по словам Смирнова, идёт устойчивое движение к обелению выборного процесса. И та же возможность снятия кандидатов была закрыта.

«Сейчас идёт поступательный, хотя и зигзагообразный, рваный процесс развития политической системы в сторону демократии, — говорит Сергей Смирнов. — При этом далеко не все в региональных элитах до конца верят в то, что это всерьёз и надолго. Многие чиновники думают, что игра в демократию может в любой момент закончиться. И если, скажем, в этом году Путин и первые лица партии не станут особенно настаивать на легитимности и прозрачности, на местах будут готовы быстро об этих ценностях забыть. Ведь для региональных администраций не так уж важны представительские функции депутатов Госдумы — им важно, чтобы они попросили о помощи, а депутат подключился к решению вопроса».

«Политическая система готовится к появлению реальной, а не номинальной конкуренции, при которой ведущую роль будут играть активность политиков и транслируемые смыслы, а не только прочность связей с лицами, принимающими решения, толщина кошелька и членство в кланах, — уверен Александр Топалов. — Праймериз “Единой России” в этом году — последний шанс для представителей большинства научиться бороться в условиях реальных предвыборных кампаний. Кабинетные договорённости в будущем будут иметь меньшую силу, чем сейчас. Фактическая причина нынешних перемен — формирование пресловутого гражданского общества и полное вступление в постинформационную эпоху. В скором будущем партийная принадлежность станет играть значительно меньшую роль по сравнению с умением политиков стремительно реагировать на проблемы любого масштаба — от глобальных до самых мелких. Нынешняя кампания в Госдуму — это подготовка депутатского корпуса и политических элит к таким изменениям».

В подготовке материала и рейтинга принимали участие Олег Бокоев, Ольга Ващенко, Марина Куликова, Олеся Меркулова, Ольга Попова, Виктор Сахранов